saltar ao contido

Lexisla con Nós

Proxecto de lei reguladora da acción exterior e cooperación para o desenvolvemento de Galicia.

Proxecto de lei reguladora da acción exterior e cooperación para o desenvolvemento de Galicia. (11/PL-000005 ).

Opinións

1 - Escrito por INSTITUTO GALEGO DE ANÁLISE E DOCUMENTACIÓN INTERNACIONAL (IGADI) o 17/11/2020 12:22

LEXISLA CON NÓS: PARLAMENTO DE GALICIA 17 DE NOVEMBRO DE 2020 LEI REGULADORA DA ACCIÓN EXTERIOR E COOPERACIÓN AO DESENVOLVEMENTO DE GALICIA: OPINIÓN E SUXERENCIAS DO INSTITUTO GALEGO DE ANÁLISE E DOCUMENTACIÓN INTERNACIONAL (IGADI) 1. XUSTIFICACIÓN E ANTECEDENTES. O IGADI naceu en Baiona un 10 de setembro de 1991, no contexto inmediato do final da Guerra Fría a nivel internacional e unha década despois da aprobación do Estatuto de Galicia. A súa misión fundacional naquela altura foi promover a presenza internacional de Galicia e achegarnos ao mundo desde aquí. Vinte e nove anos despois o IGADI, como asociación sen ánimo de lucro e think tank de relacións internacionais, presenta unha lista de resultados singulares na historia do desenvolvemento da Autonomía e da súa cultura exterior e internacional. No ano 1997 é capaz de erguer xunto aos 10 Concellos fundacionais o Fondo Galego de Cooperación e Solidariedade, no 2001 impulsa a Fundación Plácido Castro para promover a figura do humanista galego e a relación co celtismo, no 2003-2004 o IGADI define o primeiro Libro Branco da Acción Exterior da Xunta de Galicia, no 2005 crea o Observatorio da Política China e no 2009 o Observatorio Galego da Lusofonía, desde o 2010 fai parte do Consello de Acción Exterior que creou a Xunta, no 2015 impúlsase o Congreso de Estudos Internacionais de Galicia co Observatorio da Gobernanza da Universidade de Vigo, ou no 2019 promove a Declaración institucional por unanimidade de todos os grupos do Pleno do Concello “A Coruña global no mundo do S.XXI” no contexto da Estratexia Galega de Acción Exterior e o Xacobeo 2021... Na historia do papel do IGADI na definición e acompañamento das políticas públicas de acción exterior de Galicia faise imprescindible referenciar os Convenios entre a Xunta de Galicia (nos distintos gobernos autonómicos) entre 1994 e 2012, que axudaron a consolidar ao IGADI e ao conxunto da acción exterior de Galicia. 2. ANTEPROXECTO DE LEI, PROCESO 2019 E ABSTENCIÓN NO CONSELLO DE ACCIÓN EXTERIOR DE GALICIA. O ano 2019 estivo marcado no IGADI pola comunicación electrónica recibida en febreiro de 2019, dirixida ás entidades parte do Consello de Acción Exterior de Galicia (Decreto 2009) anunciándonos un prazo de consultas previas para a elaboración da Lei de Acción Exterior e Cooperación ao Desenvolvemento de Galicia. Así as cousas ao traballo de acompañamento e visibilización da Estratexia Galega de Acción Exterior programado para o 2019 sumouse o traballo de seguimento, consultas e propostas do proceso de construción da Lei, na procura dun salto de calidade na arquitectura das políticas públicas de acción exterior en Galicia. Neste sentido o 28 de febreiro presentamos o documento “8 Principios preliminares para unha Lei de Acción Exterior e Cooperación ao Desenvolvemento” e posteriormente, o 15 de setembro, o documento “Suxerencias ao Anteproxecto de Lei reguladora da acción exterior e cooperación ao desenvolvemento de Galicia”. Finalmente, o 25 de novembro de 2019 abstivémonos no CAEX, coa seguinte comunicación: “Queremos expresar en primeiro lugar os nosos parabéns á Xunta de Galicia pola decisión de activar a creación desta Lei, para nós central na construción da Galicia da próxima década e do futuro. É un paso adiante que debemos subliñar, e que reclamabamos coma necesario xa desde 2015, cando titulamos ao noso informe anual sobre a acción exterior de Galicia “Do Libro Branco a un pudoroso decreto”. Ademais cómpre tamén significar moi positivamente a decisión de dar un paso adiante en materia de acción exterior nun momento de tentacións recentralizadoras e debilidade do sistema autonómico, no que cómpre resignificar e poñer en valor en Galicia a idea da nacionalidade histórica. Sen embargo, máis alá dos parabéns, tamén polo pola recoñecible e notable mellora do texto trala fase de alegacións, debemos expor que identificamos o paso adiante coma un paso incompleto, polo que expresaremos a nosa abstención en relación ao informe do CAEX. Para nós a oportunidade e o salto cualitativo da acción exterior galega depende dun salto na coherencia e coordinación de políticas na relación co internacional, o que pasa necesariamente porque a EGAEX asuma a necesidade de ser programada de maneira sistemática e participada, e tamén minimamente monitorizada e comunicada, na relación entre a Xunta e o conxunto da sociedade, mais en particular coa Universidade galega, as cidades e as Deputacións, o Consello da Cultura, as entidades empresariais e as Cámaras de Comercio, a sociedade civil… Esta idea estaba no centro das nosas suxerencias arredor do Anteproxecto presentado pola Xunta e non foi asumida en ningunha das súas formas, o que nos impide votar afirmativamente pese aos aspectos positivos do proceso sinalados anteriormente. Nós aspiramos que a Lei sexa a porta a un salto de calidade, a unha política con orzamentos, avaliable, que procure indicadores do retorno da acción exterior. Que estimule a coordinación, o coñecemento e a innovación. Tamén previsible e recoñecible como política pública de seu, dentro da necesaria flexibilidade e capacidade de reacción para a xestión dos asuntos internacionais. Traballaremos na medida das nosas posibilidades en clave construtiva para que o proceso parlamentario asuma este necesario salto de calidade das políticas públicas de acción exterior. Moitas grazas pola atención." 3. PROPOSTAS PROXECTO DE LEI REGULADORA DA ACCIÓN EXTERIOR E COOPERACIÓN PARA O DESENVOLVEMENTO DE GALICIA Así as cousas e máis alá da opinión expresada por múltiples canais arredor das fortalezas e debilidades do conxunto da nosa acción exterior, e na altura do proceso actualmente en curso no Parlamento, concretamos as nosas propostas operativas no momento actual desde o principio de realismo e desde a natureza do IGADI coma entidade promotora de acordos transversais e visión construtiva de país. Así as cousas entendemos que o salto de calidade operativo no conxunto de políticas públicas de acción exterior de Galicia pasa pola incorporación dos seguintes artigos: ● No TÍTULO PRELIMINARI, Engadir un Obxectivo Estratéxico, no Art 4. “k) Fortalecemento das asociacións de estudos internacionais de Galicia e da capacidade de diagnose, estratexia e pensamento exterior da acción exterior galega.” ● No TÍTULO II: PROGRAMACIÓN DA ACCIÓN EXTERIOR DE GALICIA, CAPÍTULO I: ESTRATEXIA GALEGA DE ACCIÓN EXTERIOR (EGAEX) No art 9, engadir: “A EGAEX desenvolverase por medio dun Plan Director e Plans anuais de acción, que definirán instrumentos, obxectivos e actividades previsibles e avaliables, xunto a liñas de coordinación e financiación co resto de axentes do CAEX para o impulso da acción exterior de Galicia”. No art 14, engadir 14.3. “A programación da EGAEX definirá unha liña permanente de traballo en relación á formación, información e comunicación da acción exterior de Galicia, onde as entidades de estudos internacionais de Galicia terán un papel prioritario” ● No TÍTULO IV, EURORREXIÓN GALICIA-NORTE DE PORTUGAL E LUSOFONÍA No art 26, engadir, 26.3: “A EGAEX definirá no seu Plan Director e nos seus Plans anuais unha liña de traballo sistemática en relación ao desenvolvemento da Lei Paz Andrade.”

2 - Escrito por Serafin PAZOS-VIDAL o 03/12/2020 00:55

Serafin Pazos Vidal, Doutor en Unión Europea, Xefe da Oficina de Bruxelas e responsable the Política Europea da Convención de Autoridades Locais Escocesas, Membro do Comité de Expertos de Subsidiariedade do Comité Europeo das Rexións, Coordenador do Grupo de Expertos de Cohesión do Consello de Municipios e Rexións de Europa (CMRE) (2008-2018), Secretario dos membros escoceses do Comité das Rexións (2007-2020) e do Consello de Poderes Locais e Rexionals do Consello de Europa, Relator técnico de varios Dictames do Comité das Rexións, Consello de Poderes Locais e Rexionais do Consello de Europa, Parlamento Europe, Parlamento Escoces e Parlamento Británico. Membro da Comisión Institucional e de Acción Exterior do Consello da Cultura Galega. Autor do Libro Subsidiarity and EU Multilevel Governance Actors Networks and Agendas (Routledge, 2019). Confirma que goza plenamente da condición política de galego, é maior de idade e escribe a título personal. Consideracións xerais: Hai que dar a benvida a este proxecto de Lei de Acción Exterior que complementa o traballo previo de máis de 30 anos de acción exterior de Galicia e supón un paso adiante verbo das Estratexias Anteriores. Hai que resaltar o enfoque holístico, polo cal se entende a acción exterior de Galicia coma un fenómeno colectivo que non se limita á propio goberno senón que implica a toda a sociedade. Resulta enteiramente comprensible que se quixese codificar toda unha serie de prácticas que xa existen na realidade e de recepcionar no Dereito Autonómico Galego boa parte da xurisprudencia do Tribunal Constitucional a respecto da acción exterior das Comunidades Autónomas. Unha necesidade, non só consecuente coa nosa tradición xurídico-política claramente ancorada na regulamentación, moito máis ca noutros países do noso entorno, mesmo comparado con aqueles que tamén herdeiros da tradición administrativa francesa. Esa necesidade de xuridificación é tamén unha consecuencia directa do enfoque regulamentador e codificador da acción exterior da Lei de Acción e Servicio Exterior do Estado (LAESE) Lei 2/2014, de 25 de marzo. Lei que en vez de xerar unha oportunidade de buscar sinerxías entre os diferentes actores do conxunto do Estado no exterior tenta coa súa codificación máis ben restrinxir o espazo desta acción exterior por outras entidades alleas ao goberno central. Unha oportunidade perdida (García Pérez, 2014; Pazos-Vidal, 2017) , e que como consecuencia forza ás Comunidades Autónomas a adoptar o mesmo enfoque á fin de dar seguridade xurídica aos seus actos no exterior ata un grao que noutro contexto non sería preciso. Concertación da Acción Exterior: Resulta moi oportuno a consideración dos diferentes actores autonómicos con proxección exterior coma o caso do Consello da Cultura Galega, que mesmo ten unha estratexia específica. Do mesmo xeito, que noutro contexto se fala da necesidade de xerar unha “cultura de defensa” en Galicia é preciso xerar unha “cultura da acción exterior”. Isto é particularmente necesario dado o grao comparativamente amplo de conexión co exterior, comprensible pola nosa historia, mais aínda así moi superior ao que sería esperable tendo en conta o noso nivel de desenrolo económico e as opcións políticas maioritarias da sociedade galega. Agora se ben este proxecto de Lei fai un bo exercicio descritivo, falla á hora de incentivar pola vía normativa unha maior osmose entre os diferentes actores galegos da acción exterior. A inclusión Fundación Galicia Europa (FGE) é comprensible neste proxecto de Lei dadas as inercias organizativas da nosa acción exterior pero resulta un organismo obsoleto desde a sentencia STC 165/1994 de 26 de maio, permite que os gobernos autonómicos dispoñan de representación oficiais no estranxeiro no eido das súas competencias e sempre que non violen a competencia exclusiva estatal de relación exteriores do art. 149.1.3 CE. Nestes trinta anos de existencia, a Fundación ten exercido de representación oficiosa do goberno galego en Bruxelas, de oficina de proxectos europeos, de oficina de información europea, de financiado de estudos e bolsas en asuntos europeos, de editorial de textos e estudos europeos, de oficina de información europea en Galicia e de promotor da integración europea entre a cidadanía. Demasiados obxectivos o que non casa para ser quen de responder eficazmente a intereses contraditorios: ás veces hai que ir en contra das decisións da UE o que non calla coa súa misión fundacional de promoverá axenda da Comisión Europea en Galicia. O autor, tense amosado repetidamente a favor da súa disolución (vid. Cancela Outeda, 2011) e da creación dunha Delegación oficial do Goberno Galego en Bruxelas. Sendo esta unha decisión política, se se menciona no comentario a este proxecto de lei é porque a FGE formalmente é un organismo non da Xunta (que é de lonxe o principal financiador) senón unha entidade que aglutina, ou aglutinaba ás principais entidades públicas ou parapúblicas (Deputacións, Caixas) cun interese no exterior. Se ben este enfoque corporativista da FGE sempre foi unha cobertura para non violentar a xurisprudencia constitucional previa a 2004 (por outra parte non tan diferente á dos constitucionais, alemán, austríaco e italiano desa época, Pazos-Vidal, 2019) a concertación non só a nivel estratéxico ( coma no Consello de Acción Exterior de Galicia) senón a nivel operativo segue a ser unha das grandes eivas do noso ecosistema de acción exterior galega. Hai que ter en conta modelos exitosos de concertación dos diferentes actores públicos, da sociedade civil e privados (Principio de Partenariado ou Asociación, como se define no Dereito derivado da UE) do noso entorno que existen e complementan a existencia dunha representación con totais garantías de oficialidade perante as institución europeas. Citamos neste exemplo casos coma o neerlandés (Europa Decentraal, organismo público que asesora ás entidades públicas do país na aplicación do Dereito Europeo), flamengo (VLEVA é un organismo de concertación dos diferentes actores flamengos cara a UE, malia que a sé das institución estea en Bélxica e a rexión flamenga é xunto coas outras dúas belgas as únicas en Europa en desfrutar competencias propias de acción exterior en base da doutrina “in foro interno, in foro externo”) ou Escocés, onde o goberno autónomo sen ter competencias actúa na UE ao amparo de pero separado da representación (en adiante, Misión) do Reino Unido perante a UE (modelo Finlandés con Aland, Danés coas Feroe e Portugal con Azores e Madeira) ampara mediante do organismo equivalente ao IGAPE, o consorcio Scotland Europa, un dos actores subestatais máis activos en Bruxelas pois tradicionalmente ten aglutinado todas as forzas vivas de Escocia desexosas de influenciar dun xeito coordenado as institución europeas. Por tanto sería útil emendar este proxecto de lei para crear un mecanismo de concertación que vaia do estratéxico ao operativo, coma nos casos anteriores. Neste censo resulta sorprendente dado o enfoque omnicomprensivo desde proxecto de Lei que non se mencione apenas o Consello de Acción exterior, remitíndose ao decreto da súa creación. Alén diso o enfoque corporativista (no sentido que se lle dá no eido das políticas públicas, non na súa concepción coloquial) o devandito Consello resulta insuficiente coma entidade de concertación entre os diversos intereses galegos, pois moitos deles non están representados. Unha concertación da Acción Exterior ten que contar por exemplo con entidades de recoñecida traxectoria no exterior coma o IGADI, aqueles expertos e centros universitarios ou da EGAP tamén involucradas no eido exterior, e como non aquelas empresas e entidades galegas que posúen unha ampla presenza no exterior. Comentario ao Capítulo I Participación de Galicia nos asuntos da Unión Europea os artigos Artigo 27. Participación da Comunidade Autónoma de Galicia na Conferencia para Asuntos Relacionados coa Unión Europea (CARUE), Artigo 28. Do tratamento dos asuntos europeos nas conferencias sectoriais Artigo 29. Grupo de traballo de asuntos europeos e acción exterior. Este capítulo adoece dunha descrición excesivamente simplista das tarefas da Comunidade Autónomas nestes organismos. Tendo en conta que este proxecto de Lei ten 154 páxinas e mestura disposicións xurídicas con outras fundamentalmente programáticas sería de esperar unha mellor descrición do detalle e natureza desa participación, en base á praxe real deses organismos pouco operativos á hora de crear unha concertación interautonómica e excesivamente favorables á axenda do executivo central (Colino e Parrado, 2002; Ruíz de Lezama et al., 2015). Se ben non depende de Galicia chegar a eficaces mecanismos colaborativos verbo da UE como pode ser a Conferenza Stato-Regioni italiana ou a Landeshaupteutekonferenz austríaca, esta proposición de Lei é unha boa oportunidade para desenrolar prácticas que desde a lealdade institucional poidan ser subscritas polas tres forzas maioritarias galegas. Comentario á Sección 2. Participación en institucións e órganos da Unión Europea, Artigo 30. Consello da Unión Europea, Artigo 32. Comités da Comisión Europea, Artigo 33. Comité Europeo das Rexións (CDR). Do mesmo xeito, a brevísima redacción deste articulada, coma dos artigos inmediatamente precedentes, non resulta axeitada dada a centralidade da UE para Galicia. Respecto á participación dos Grupos de Traballo do Consello, non se fai que unha descrición puramente normativa da práctica de mínimos existente sen ter en conta a praxe real dos métodos de traballo destas institucións, o feito que ese traballo está vinculado á representación rotatoria nas formación do Consello, a necesaria imbricación co traballo das Conferencias Sectoriais, e sobre todo ignora que o rol dunha Comunidade nestes organismos é en representación de tódalas Comunidades Autónomas, e por tanto as disposición normativas deste proxecto de Lei ten que ter en conta os mecanismos de colaboración existentes (coma por exemplo a Cooperación entre Oficinas Rexionais Españolas, ou CORE, que o programa de goberno de coalición español prometeu por certo formalizar tras case 20 anos de existencia de facto) para evitar coma ocorre moi a miúdo na práctica, unha dislocación cando non a rivalidade entre a participación da CA nesas formación e a propia representación desas autonomías en Bruxelas. Mención aparte merece o artigo 33, de toda parte insuficiente dado que o representante do Goberno Galego no Comité das Rexións (dous contando co suplente e representante habitual, o Director Xeral e ata 2009 Secretario Xeral de Relacións Coa Unión Europea) é o único representante oficial de Galicia nas institución Europea. A diferencia doutras das chamadas Rexións con Competencias Lexislativas (Escocia tiña catro), Galicia ten un só representante (dous se un dos catro nominados pola FEMP é galego, coma é o caso na actualidade co alcalde de Vigo), o cal supón unha esixencia superior de rendemento de contas, precisamente a crecente comportamento do CdR como institución rexida por intereses partidarios e non territoriais (Piattoni e Schönlau, 2015) e a enorme cantidade de actos, eventos e dossiers de relevancia para Galicia que o representante da Xunta ten a oportunidade de participar directamente. Sorprendentemente non estea previsto nin sequera o rendemento de contas regular á Comisión de Asuntos Europeos do Parlamento Galego, que nin sequera se menciona ao longo do Proxecto de Lei. Tamén resulta sorprendente a escasísima mención deste artigo aos mecanismos de formulación interna das respostas a Ditames do Comité das Rexións (por non falar de Informes do Parlamento Europeo ou solicitudes á súa Comisión de Peticións) cando existe toda unha casuística susceptible de ser codificada, como fixo xa hai máis de 20 anos o Goberno Vasco por medio dun regulamento específico. Do mesmo xeito non se establece neste proxecto de Lei os mecanismos internos de fase descendente do dereito e políticas da UE, desde a transposición de lexislación á tramitación de expedientes de axudas de estado, contratación pública, etc. Se ben estes procedementos deberán estar regrados noutras normas a súa completa ausencia, sequera para remitir ao cidadán a esoutras normas, resulta unha eiva significativa na labor codificadora e de transparencia que supón este proxecto de Lei. Tamén no eido da intermediación política e a necesaria concertación entre os diferentes actores políticos resulta sorprendente que non se intente crear mecanismos de concertación a nivel político entre a Xunta mediante o Director Xeral-representante do CdR, os Eurodeputados galegos, alcaldes con axenda exterior propia (eixo atlántico, arco atlántico, etc.) e o propio parlamento nomeadamente á súa Comisión de Asuntos Europeos e a máis que notable participación da cámara galega na Conferencia de Asembleas Lexislativas Rexionais da UE (CALRE), que por certo nin se menciona no Proxecto de Lei malia a alta representación da Comunidade Autónoma que o parlamento fai oficiosamente no exterior por medio desta asociación interparlamentaria. Consideracións finais Malia que haxa que saudar, efusivamente, a presentación deste Proxecto de Lei, nos tempos que corren e dado o clima interno e internacional alonxado da Europa das Rexións (Pazos-Vidal, 2020) non deixa de ser un fito importante. Agora ben, dado que esta extensa proposta lexislativa ten un carácter tan normativo coma programático resulta sorprendente que non se tente avanzar na definición de obxectivos básicos da acción exterior de Galicia que sexan máis precisos e susceptibles de suscitar un consenso entre as forzas representadas nesta cámara. As sucesivas estratexias de Acción Exterior de Galicia xa adoecían dun contido excesivamente programático e xeral que en boa parte segue presente neste proxecto de Lei. Antes ao contrario, este proxecto de Lei ten que avanzar en marcar dun xeito máis preciso os criterios e metodoloxías, indicadores, definición de prioridades semestrais, anuais, de lexislatura, avaliación de rendemento, asignación de recursos que debe seguir unha renovada Estratexia de Acción Exterior coma a propia praxe da acción exterior de Galicia.

Engadir unha opinion

Cubra os campos do formulario e prema no botón enviar.

Os campos con * son obrigatorios.

saltar ao pe de páxina